印度禁止小麦出口，再度敲响粮食安全警钟

▲2022年4月19日，印度印度旁遮普邦阿姆利小麦收获的禁止警钟场景。图/新华社

当地时间5月14日，小麦七国集团（G7）农业部长谴责了印度临时禁止小麦出口的出口决定。此前一天，再度印度发布小麦出口临时禁令公告，敲响声称俄乌军事冲突导致的粮食国际粮价大幅上涨，已经威胁到印度及周边国家的安全粮食安全。

国以民为天，印度而民以食为天，禁止警钟也因此，小麦粮食安全成为国家安全的出口重要组成部分，甚至是再度核心问题。但就在这个多事的敲响夏天，粮食安全成为了全球性问题。粮食这种安全不仅体现在总体上粮食供给趋紧，更加体现在粮食种类供给的不均衡，特别是小麦供给出现大规模缺口。

因饮食习惯和贸易结构等，不同种类的粮食并非可以随时、随地、随意替换。这导致某一种具体作物的供给短缺将会加剧粮食危机。而作为传统粮食出口国的印度此次突然宣布禁止小麦出口，不仅将进一步加剧全球粮食安全的严重性，同时也将对国际关系和地区局势产生重大而深远的影响。

今明两年全球将遭遇严重的粮荒

导致全球将面临粮荒的原因主要有三个：气候变化、俄乌冲突和新冠肺炎大流行所造成的供应链中断。

气候影响方面，北美大草原和南美潘帕斯草原作为全球最重要的粮食产区，正在遭遇史无前例的干旱。布宜诺斯艾利斯粮食交易所表示，由于2021年至2022年的干旱，阿根廷大豆预计产量将下降约1500万吨。美国CNN报道称，从去年10月开始，美国国内最大的小麦产地堪萨斯州就没有降雨降雪，预计小麦会歉收。

据美国国家干旱减灾中心（NDMC）透露，堪萨斯州一半以上的土地被划为5级干旱中的3级“严重干旱”或更糟糕状态。此外，俄克拉何马州四分之三的麦田和得克萨斯州三分之二以上的农田处于严重干旱状态。

与此同时，军事冲突大规模削弱了乌克兰和俄罗斯作为“欧洲粮仓”的作用。以出口价值计算，2020年俄罗斯和乌克兰分别为全球第一大和第五大小麦出口国。根据乌克兰农业部的说法，该国85%的作物出口依赖亚速海和黑海的航线海运。因为军事冲突，大量小麦滞留港口，不能出货。乌克兰农业部指出，陆上运输只能满足25%至30%的货运需求，而且因为乌克兰铁路与欧盟规格不同，边境换车成本使作物出口价再提高10%至15%。

同样需要使用黑海贸易航线的俄罗斯农作物，不但面临与乌克兰一样的问题，而且因为遭遇美西方国家的金融制裁而被踢出了国际粮食市场。事实上，俄罗斯政府为了应对制裁、保护国内食品市场，也已经宣布自我限制粮食出口。

如果军事冲突持续下去，全球粮食供应量还将继续下降。一方面，更多的青壮年应召入伍，导致乌克兰出现农业劳动力不足。另一方面，俄罗斯和白俄罗斯分别是全球最一大和第六大化肥出口国，军事冲突也造成乌克兰乃至世界多个国家化肥短缺。而耕作机械所需的燃料，也因此严重不足。

美国农业部预测，2022-2023年度全球小麦总产量为7.748亿吨，这是自2018-2019年度以来的首次下降。全球缓冲库存预计为2.67亿吨，连续第二年下降，为六年来最低水平。今明两年的全球粮食危机，已经迫在眉睫。

▲2022年5月7日，在斯里兰卡霍马格默，一名农民在田地里播种。图/新华社

粮荒将引发政治危机和社会动荡

粮食是人类生活的刚需，供给端的轻微波动都可能引发消费端的价格剧烈波动。2022年3月份，芝加哥期货交易所（CBOT）小麦期货价格，就已经创下自2008年以来的历史新高，达到每蒲式耳13.63美元。

联合国世界粮食计划署（WFP）总干事大卫·比斯利说，“由于新冠疫情，全世界的饥饿人口增加了18%，乌克兰冲突可能导致760万-1310万人因饥饿遭受煎熬，陷入了超越灾难以上的灾难状态。”路透社报道则称，“超过非洲大陆总人口四分之一的3.46亿人面临严重的粮食动荡局面。”

短缺的粮食和不断上涨的粮价，无疑将在很多贫穷和落后国家与地区导致政治危机和社会动荡。比如，身陷经济危机多年的黎巴嫩，其小麦进口80%来自乌克兰、15%来自俄罗斯。如今，一直对粮食进口进行补贴的黎巴嫩政府已无力承受不断上涨的小麦价格，濒于财政破产。

埃及同样面临类似的财政危机。对面包进行补贴，一直是埃及政治稳定的根本，其财政支出占该国GDP的比例达到惊人的1%。而目前正陷入1948年以来最严重经济危机的斯里兰卡，如果解决不了粮食问题，大规模暴力事件和政局动荡必然加剧。

世界范围来看，如果越来越多的政府无法承受粮食价格上涨所带来的财政开支，类似2011年“阿拉伯之春”那样的社会动荡与革命很可能在更多国家出现。

▲2022年4月8日，顾客在匈牙利布达佩斯的一个市场内购物。图/新华社

印度试图借机将粮食出口政治化

印度是全球第二大小麦生产国和大米生产国，也是全球重要的粮食出口国之一。但印度的粮食出口以大米为主，长期居于世界出口总量的第一位，其小麦出口量在2021年仅占全球3%，而且50%以上都出口到了孟加拉国。

从数据看，印度拥有较大规模的大米和小麦储存，两者库存总量为7400万吨，其中2100万吨用于战略储备以及公共分配系统，为该国7亿多贫困人口提供廉价食品。印度国际经济关系研究委员会的农业教授古拉提表示，理论上印度在本财政年有能力出口2200万吨大米和1600万吨小麦。

俄乌军事冲突爆发后，因为价格刺激，印度小麦出口量开始大幅度增加。但是，3月以来持续的干旱、化肥短缺和能源价格上涨，正在削弱印度政府对于未来粮食自给能力的信心。也正是在这个背景下，印度政府宣布禁止小麦出口，优先保证国内需求。

与此同时，将粮食作为地缘政治工具也正在成为印度政府的考虑。印度外贸总局（DGFT）在5月13日晚间发布的一份官方通知中表示，“印度政府致力于满足印度、周边邻国和其他脆弱发展中国家的粮食安全需求”，在印度中央政府批准下，其可以应其他国家政府的要求出口一部分小麦。

此前，印度总理莫迪也曾向美国总统拜登表示，如果世界贸易组织允许，印度可以从“明天起就准备好为世界提供库存粮食”。所以，当前禁止小麦而非大米出口，也可以视作印度将粮食出口政治化的一个重要工具，试图用廉价粮食铺就其通往国际政治权力中心的道路。

事实上，随着粮食危机加剧，很多国家都在收紧粮食出口的政策。这毫无疑问将进一步收紧全球的粮食供应弹性，甚至在一些国家和地区造成人道主义灾难。而这也必将使有能力出口粮食的国家掌握更多的国际话语权。

前美国国务卿基辛格曾经指出，谁控制了石油，谁就控制了所有国家；谁掌握货币，谁就控制了全世界；而谁掌握粮食，谁就控制了全人类。

简单而言，目前全球大概只有33个国家能够实现粮食自给自足，即大部分国家的粮食依赖进口。联合国粮农组织发布《2022全球粮食危机报告》显示，2021年有53个国家或地区约1.93亿人经历了粮食危机或粮食不安全程度进一步恶化，创历史新高。

在未来，粮食可能将成为与石油一样具有地缘政治意义的战略物资。在未来的国际政治格局中，粮食出口国或将占据更加优势的地位。这些国家既包括传统霸权国美国，也包括新兴崛起国家印度。小小的粮食中，就这样隐藏着国家意志。对此，中国也不可不引起警惕与重视。

撰稿/梁亚滨（中央党校国际战略研究院教授）

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